按照中央、浙江省和台州市综合行政执法体制改革和“四个平台”建设要求，玉环市综合行政执法局（大队）设立直属中队和玉城、坎门等8个基层中队，坚持85%的执法力量下沉一线，率先台州市实现乡镇（街道）中队派驻全覆盖，在执法实践中取得了一些成果，同时也面临着一些困境。本文结合玉环综合执法工作实际，就基层综合执法困境及其原因进行深入剖析，提出对策建议，以助推综合行政执法体制改革进一步深化。

  1.缺乏理论和立法支撑。综合执法涉及公共管理、行政法系、行业管理等多重理论体系，是我国行政执法体制改革的创新，但目前缺乏系统性、全面性、针对性的理论研究。除此之外，都会存在“借法执法”现象，具体的执法依据都是各专业执法领域的法律、法规、规章的相关条款，缺乏专门的城市管理法律和法规。比如，玉环市政府将食品加工、废品回收、汽修等噪音污染监管职责明确给综合行政执法局，但该局在处置上述噪音污染行为时，找不到适用的处罚依据，执法遭遇到“无法可依”的尴尬。

  2.缺乏群众信任和支持。综合执法体制改革后，基层综合执法承担了在基层发生频率较高、与群众日常生产生活关系紧密、多头重复交叉执法问题比较突出且专业方面技术要求较高的职责。从各中队反映情况去看，除玉城、坎门两个街道外，不管是市容市貌管理，还是“六小”行业整治，由于各乡镇（街道）此前没有真正进行过严谨的城市管理工作，群众对执法工作都会存在抵触心理，当事人大多被动配合，甚至会出现暴力抗法，群众对执法工作不够理解、信任和支持，无形之中加大了执法难度。

  1.与原管理部门关系“不亲”。新划转职能与原管理部门关联性强，单靠基层综合执法人员很难有效开展工作。但综合执法体制改革后，一些部门对职能划转认知存在偏差，认为执法职能划出了，行业管理职能也随之划出了，或是把处罚权的划出视同全部执法权的划出，只行使许可权，不履行监督检查权。如与水利、住建规划等部门对接工作中，就出现推诿扯皮的情况。以“六小”行业截污整治为例，今年以来，玉环市综合行政执法局牵头在全市范围内开展隔油池“入地”行动，但住建部门污水管网建设跟进滞后、隔油池设置缺少技术指导等问题已成为此项工作推进的阻力之一。

  2.与乡镇（街道）工作捆绑“太紧”。综合执法体制改革后，实现重心下移，执法力量向基层倾斜。玉环综合行政执法局向乡镇（街道）派驻基层执法中队，以综合行政执法局的名义行使执法权，帮助解决基层政府“有责无权”和“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。但在实际在做的工作中，综合执法工作与乡镇（街道）中心工作捆绑在一起，难以厘清各自职责界限，要么重复执法，加重工作负担，要么出现执法空白，工作落实不到位。如沙门中队在执法工作开展中，经常性地被沙门镇政府中心工作所牵制，陷入“出力不讨好，不出力更不讨好”的尴尬处境。

  1.执法人员紧缺。玉环市综合行政执法局目前有干部职员295人（不含2018年新考录公务员），其中公务员、参照公务员编制81人，持有执法证的60人，在这60人中实际从事基层执法工作仅33人。而这33人被分配到8个基层中队，除却玉城中队6人后，其他中队人数可想而知。个别中队甚至会出现很难保证配备2名执法队员进行网格管理执法。同时，每一个执法人员都身兼数责，承担着案件办理、重大活动保障及应急保障任务，还要配合乡镇（街道）做好“三改一拆”、“五水共治”等工作，执法力量捉襟见肘。

  2.执法能力欠缺。目前，玉环综合执法局行使10个方面385项行政执法职权及物业、燃气等城市管理职权。这些职权覆盖面广，专业性强，既有原城管执法系统的内容，也有新划转的执法权限。对于新划转的执法项目，该局虽开展了相关培训，但在短时间掌握并熟练运用相关业务知识，实属困难。截至6月19日，该局共办理一般案件303起，虽严格落实了行政执法公开、案卷规范、重大行政行为备案和法制审核工作，但在执法过程中，各中队仍存在执法流程不够规范、执法文书不够完善、办案技巧不够灵活以及法律和法规运用能力有欠缺等问题。

  3.执法硬件短缺。受财政资金安排的制约，现有执法模式信息化、科技化水平不高，在执法办案时可利用资源匮乏，导致执法效率低、执法取证难。特别是执法设备、执法车辆明显不足，与浙江省要求的规范化中队要求相去甚远。如坎门中队一个网格十多人只配备了两至三台执法记录仪，难以基本实现执法全过程记录；新城中队则只配备两辆执法车，车子使用长期处在满员状态，多个地方出现应急处置问题时无法周全解决。

  目前，综合执法的法律依据主要源于《行政处罚法》第16条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”综合执法部门至今没有一部专门的法律来明确其执法地位、执法主体、执法方式和执法程序。另外，城市管理法律和法规体系不完善，大部分执法权力主要是根据散落于地方性法规和行政规章之中的相关条文，且这些法规和规章的地位又远远低于宪法和法律，缺乏权威性。对于处在执法最前沿的基层综合执法，其执法依据易出现适用欠当问题，从而出现行政司法诉讼，减弱了综合执法刚性。比如，在处置房地产项目违法搭建时，按照《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款之规定，对于违法建设不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程建设价格5%-10%的罚款。建设工程建设价格是市场化指标，需要与时更新，然而在执法实践中却很难落实更新，目前玉环对建设工程建设价格的认定仍在参考多年前台州市综合行政执法局出台的《建设工程特征造价参考指标一栏表》，违法搭建的违法成本过低，成为违法搭建蔓延的主要诱因。

  综合执法是应“集中行政处罚权”而生，这就决定了城市管理工作不可能单单是综合执法一个部门的事情，它还涉及方方面面，与地方政府、其他职能部门的工作紧密关联。比如有些行政处罚权由于从其他职能部门划转过来，与原部门存在千丝万缕的关系，不可避免存在职能交叉、职责模糊的问题。尽管大家都知道握拳出击力量大，但在操作层面很难到位，“只扫门前雪”、协作乏力、合力不足等现象在某些特定的程度上存在。同时，由于实行审批与处罚相对分开，综合执法部门同审批机关信息交流不畅，因为信息滞后，无法及时了解行政许可的相关情况，常常接到群众投诉举报去现场执法，后被告知已获取行政许可证，浪费了时间和执法力量。

  体制改革对执法人员的能力提出了更加高的要求，但执法人员本身素质参差不齐，又缺少系统培训，大多仍依赖过去的工作经验办事，未能与体制改革步调保持一致。在玉环综合执法队伍中，协管人员比例超过一半，来源较为复杂，文化素质水平相比来说较低，法律意识较为淡薄，且平均岁数偏低，特别是陆续新招入的大多为95后，流失率很高，执法队伍不稳定，执法队伍建设困难。另外，该局虽推行“法制员跟班学习”、“师带徒”等实务培训机制，但这种技能培训只提供给部分执法人员，并不能从根本上提高执法队伍整体水平。

  城市管理需要多个主体共同参与，齐抓共管，共同推进城市向前发展。但目前，城市管理仍以政府管理为主导，公众、社会组织、企业组织普遍参与度不高。一方面，公众法制意识和主人翁意识不强，普遍不了解综合执法工作，停留在整治流动摊点、占道经营等刻板印象中，综合执法者容易被误读为欺凌的反派，陷入舆论漩涡困境，遭受指责，更甚者歪曲执法人员形象。另一方面，由于政府管理占主导地位，社会组织、企业组织在城市管理中参与度不高，市场化运作模式缺乏，市场购买力度低，制约了多元主体参与城市共同治理的积极性。

  综合执法体制改革是一项复杂的系统工程，也是长期任务。当前，综合执法体制改革处在探索前进阶段。打破当前基层综合执法困境，需要主动适应新常态，加强法制保障，加强执法协作，加强队伍建设，加强宣传教育等等。

  在国家立法层面，国家应加快出台一部专门的法律，明确基层综合执法的法律依据，对基层综合执法主体的法律地位，权力分配的标准、程序，部门之间的权限等作出法律界定，确保有法可依。在地方立法层面，地方政府能结合自身实际制定出具有地方特色的法律规范，为基层综合执法提供统一规范的法律依据，便于高效执法。

  深化综合执法体制改革，厘清综合执法部门与地方政府以及原行政部门之间的关系，解决因行政壁垒所造成的“踢皮球”问题，即加强综合执法部门和相关单位之间的协作关系，建立健全相关执法机制建设。一是建立条块结合的网格监管执法模式，调配资源强化执法力度；二是注重协调与当地政府的关系，营造良好的外部支持环境；三是建立部门协作执法机制，广泛开展联合执法；四是建立行政执法与司法联动机制，提高行政执法权威性；五是健全执法办案激励机制，强化对执法工作考核与监督。

  积极转变执法理念，由管理式、任务式、运动式向服务化、法治化、常态化转变，由关注城市管理问题本身向关注人的发展转变，坚持以人为本，多一些文明执法、柔性执法。探索“非接触性执法”，落实“执法全过程记录”，利用信息技术方法破解执法难题。提高执法人员综合素养和招录新人的“准入门槛”，建立长期专业化培训机制，各中队及科室选取执法经验比较丰富、专业相关知识扎实的执法人员组建讲师团，定期授课，加强培训，从而建设一支政治思想素质高、业务能力强的综合执法队伍，推进综合执法的规范化建设。